Czy system ochrony sygnalistów działa? Najważniejsze wnioski z raportu RPO

Od momentu wejścia w życie ustawy o ochronie sygnalistów minął pierwszy pełny rok funkcjonowania systemu zgłoszeń zewnętrznych. Rzecznik Praw Obywatelskich opublikował właśnie pierwsze kompleksowe sprawozdanie podsumowujące praktykę stosowania nowych przepisów. Dokument nie tylko przedstawia statystyki, ale również wskazuje na szereg problemów legislacyjnych i organizacyjnych, które wpływają na skuteczność ochrony sygnalistów.

Ponad 5 tysięcy sprawozdań, ale zgłoszenia trafiają do niewielkiej grupy organów

Do Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęło aż 5285 sprawozdań od organów publicznych. Jednocześnie jedynie 339 organów wykazało otrzymanie choć jednego zgłoszenia zewnętrznego. Oznacza to, że ponad 93% instytucji nie odnotowało ani jednego zgłoszenia sygnalisty.

Łącznie organy publiczne przyjęły:

• 1908 zgłoszeń zewnętrznych,
• wszczęto 1006 postępowań wyjaśniających,
• 362 postępowania nadal trwają,
• zakończono 675 postępowań, z czego: w 180 przypadkach stwierdzono naruszenie prawa, a w 467 przypadkach naruszeń nie stwierdzono.

To oznacza, że niemal co czwarte zakończone postępowanie doprowadziło do potwierdzenia naruszenia prawa. Trudno więc utrzymywać, że zgłoszenia sygnalistów są wyłącznie narzędziem składania bezzasadnych donosów. Dane pokazują coś zupełnie przeciwnego: system realnie identyfikuje przypadki wymagające interwencji.

Nie każde zgłoszenie staje się zgłoszeniem sygnalisty

Do RPO wpłynęło 690 spraw przekazanych kanałami przeznaczonymi dla sygnalistów. Jednak tylko 222 z nich zostały zakwalifikowane jako zgłoszenia zewnętrzne w rozumieniu ustawy, co oznacza, że jedynie około 32% wszystkich wpływów spełniało ustawowe przesłanki.

W praktyce wiele osób korzysta z kanałów dla sygnalistów, traktując je jako uniwersalne miejsce zgłaszania wszelkich problemów: od konfliktów personalnych po skargi pracownicze. Tymczasem ustawa chroni wyłącznie osoby przekazujące informacje:

• uzyskane w kontekście związanym z pracą,
• dotyczące naruszeń mieszczących się w katalogu określonym w ustawie.

Odpowiednia kwalifikacja zgłoszenia staje się więc jednym z najważniejszych elementów prawidłowego funkcjonowania procedury.

Raport pokazuje również, z jakich kanałów korzystają sygnaliści. Najpopularniejszą drogą zgłaszania naruszeń okazał się formularz internetowy, za pomocą którego dokonano 176 zgłoszeń. Znacznie rzadziej wybierano tradycyjną pocztę (37 zgłoszeń), infolinię, spotkania osobiste czy pocztę elektroniczną.

Najczęściej zgłaszane naruszenia

Sprawozdanie wskazuje również, jakie obszary prawa najczęściej pojawiały się w zgłoszeniach kierowanych do RPO. Dominowały zgłoszenia dotyczące:

• interesów finansowych Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego i Unii Europejskiej – 95 zgłoszeń,
• ochrony danych osobowych i prywatności – 38 zgłoszeń,
• konstytucyjnych wolności i praw człowieka – 28 zgłoszeń,
• zamówień publicznych,
• zdrowia publicznego.

Choć prawo pracy nie stanowi samodzielnej kategorii zgłoszeń w ustawie, praktyka pokazuje, że wiele naruszeń ujawnianych przez pracowników może dotyczyć jednocześnie obszarów objętych ochroną: zwłaszcza ochrony danych, bezpieczeństwa, finansów publicznych czy praw podstawowych.

Największy problem? Nie wiadomo, kto właściwie jest “organem publicznym”

Najciekawsze wnioski raportu nie dotyczą jednak statystyk, lecz problemów systemowych.

Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje, że jedną z największych trudności jest niejednoznaczna definicja organu publicznego zawarta w ustawie o ochronie sygnalistów. W praktyce prowadzi ona do sytuacji, w której podobne instytucje różnie oceniają, czy są właściwe do przyjmowania zgłoszeń zewnętrznych.

Sygnalista może nie wiedzieć, do którego organu skierować zgłoszenie, a same instytucje publiczne mogą przekazywać sprawę między sobą, wydłużając postępowanie i zwiększając ryzyko naruszenia poufności. Dlatego RPO postuluje jednoznaczne określenie, które organy odpowiadają za przyjmowanie zgłoszeń i prowadzenie działań następczych.

Dane statystyczne nie są spójne

Kolejnym problemem jest sposób prowadzenia rejestrów. Część organów wpisuje do rejestrów wszystkie sprawy wpływające kanałami dla sygnalistów. Inne ujmują wyłącznie zgłoszenia spełniające ustawowe kryteria.

Brak jednolitych zasad powoduje ryzyko podwójnego wykazywania tych samych zgłoszeń, pomijania części spraw oraz trudności w ocenie rzeczywistej skuteczności systemu.

Polskie sprawozdania obejmują głównie dane liczbowe dotyczące zgłoszeń i postępowań. Tymczasem Komisja Europejska oczekuje również szczegółowych informacji o rodzaju naruszeń, np. czy dotyczą zamówień publicznych, zdrowia publicznego, ochrony środowiska czy bezpieczeństwa transportu.

RPO wprost wskazuje, że obecny model zbierania danych nie pozwala na rzetelne wykonanie obowiązków sprawozdawczych wobec Komisji Europejskiej i wymaga zmian.

Anonimowe zgłoszenia – czas na zmianę podejścia?

Jednym z najbardziej interesujących postulatów raportu jest kwestia zgłoszeń anonimowych.

Obecnie decyzję o ich przyjmowaniu pozostawiono poszczególnym organom. Rzecznik zauważa jednak, że obawy przed zalewem fałszywych zgłoszeń nie potwierdziły się w praktyce. 

Jak wynika z doświadczeń RPO, anonimowe zgłoszenia często zawierają istotne informacje o naruszeniach prawa, a sama anonimowość stanowi bardzo silny mechanizm ochrony przed działaniami odwetowymi. Dlatego Rzecznik proponuje rozważenie wprowadzenia obowiązku przyjmowania anonimowych zgłoszeń przez wszystkie organy publiczne.

 

Przygotowała:

Martyna Dobrowolska
Prawnik