Specustawa ukraińska: wygaszanie czy przeniesienie przepisów?

23 stycznia 2026 r. Sejm uchwalił projekt ustawy, który zgodnie z tytułem  ma „wygasić” wybrane rozwiązania wprowadzone na podstawie tzw. specustawy ukraińskiej oraz zmienić niektóre inne przepisy. W praktyce kluczowe pytania brzmią jednak: co faktycznie ma przestać obowiązywać oraz jakie skutki mogą dotknąć obywateli Ukrainy korzystających z tych regulacji. 

Wyjaśniamy kierunek projektu i najważniejsze konsekwencje.

Obywatel Ukrainy = Beneficjent ochrony czasowej 

Pierwszą zmianą, na którą warto zwrócić uwagę, jest dodanie do ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej definicji „beneficjenta ochrony czasowej”. Wprowadzenie niniejszej definicji wskazuje  od razu kierunek, w jakim idzie ustawodawca w projekcie ustawy, a mianowicie przenoszenia rozwiązań dotychczas opartych na specustawie ukraińskiej do ustawy o udzielaniu ochrony międzynarodowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 

Projekt wiąże nową definicję bezpośrednio z Decyzją Wykonawczą Rady (UE) 2022/382 z 4 marca 2022 r., która w następstwie agresji Federacji Rosyjskiej na Ukrainę uruchomiła w Unii Europejskiej mechanizm tymczasowej ochrony i wskazała, iż obejmuje obywateli Ukrainy oraz określonych członków ich rodzin. W efekcie akcent przesuwa się z „wyjątkowych” przepisów specustawy na rozwiązania systemowe, oparte na prawie unijnym i krajowej ustawie o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Z tego wynika, iż projekt w wielu miejscach nie eliminuje ochrony dla obywateli Ukrainy, lecz zmienia jej podstawę prawną, co może być mylące, jeśli czytać go wyłącznie przez pryzmat hasła „wygaszania”.

W specustawie punktem wyjścia była zasada, że pobyt obywatela Ukrainy przybył legalnie do Polski po 24 lutego 2022 r.  w związku z działaniami wojennymi prowadzonymi na terytorium tego państwa i deklaruje zamiar pozostawania w Polsce, to jego pobyt uznaje się za legalny do dnia 4 marca 2026 r. (zgodnie z brzmieniem obowiązujących przepisów). Projekt ustawy zmienia sposób ujęcia tych zasad. Regulacje dotyczące legalności pobytu mają zostać przeniesione ze specustawy do ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony międzynarodowej na terytorium RP. Jednocześnie pojawia się pojęcie „beneficjenta ochrony czasowej” – czyli osoby, którą obejmuje ochrona czasowa wprowadzona decyzją Rady UE. W praktyce oznacza to, że ochrona ma być oparta mniej na przepisach „specjalnych”, a bardziej na rozwiązaniach systemowych wynikających z prawa unijnego i ustawy ochronnej. 

Istotna zmiana jest również w określeniu ram czasowych. Istotna jest także zmiana w określaniu ram czasowych. Zamiast wskazywać jedną, krajową datę graniczną (która w czasie obowiązywania specustawy była kilkukrotnie zmieniana i nie zawsze pokrywała się z terminami wynikającymi z rozwiązań unijnych), projekt uzależnia legalność pobytu od tego, jak długo obowiązuje decyzja UE o ochronie czasowej – obecnie przedłużona na poziomie UE do 4 marca 2027 r. 

Szczegółowe omówienie zaleceń Rady UE dotyczących okresu po zakończeniu ochrony czasowej przedstawiamy tutaj. 

Projekt wprowadza termin na wyjazd z kraju po wygaśnięciu mechanizmów ochronnych. Cudzoziemiec korzystający z ochrony czasowej w Polsce bez innego tytułu pobytowego będzie obowiązany opuścić terytorium RP w terminie 30 dni od dnia, w którym:

• upłynął maksymalny termin korzystania z ochrony czasowej na podstawie decyzji Rady UE,
• lub upłynął termin określony w przepisach krajowych dotyczących ochrony (zgodnie z aktualnym projektem taki termin nie został określony).

W efekcie zasada legalnego pobytu pozostaje, ale ma opierać się na innej podstawie prawnej: zamiast specustawy, na przepisach ustawy ochronnej powiązanych bezpośrednio z mechanizmem ochrony czasowej w UE.

Pobyt czasowy dla osób ze statusem UKR

Cudzoziemiec, którego pobyt uznaje się za legalny na podstawie zmienionych przepisów ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, oraz który posiada status UKR, nadal będzie mógł ubiegać się o:

• zezwolenia na pobyt czasowy i pracę,
• zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji
• zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarcze
• zezwolenia na pobyt czasowy dla członka rodziny obywatela Rzeczypospolitej Polskiej,
• zezwolenia na pobyt czasowy w celu połączenia się z rodziną.

Karty pobytu CUKR również będą dostępne po wprowadzeniu odpowiednich rozwiązań technicznych. W tym zakresie nastąpi głównie zmiana ustawy, do której odwołują się przepisy określające wymagania do jej uzyskania: z art. 2 ust. 1 specustawy do nowego art. 106 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. 

O tym kto i jak może uzyskać kartę CUKR informowaliśmy tutaj. 

PESEL UKR w 30 dni 

Jedną z istotnych wątpliwości jest to, że projekt wprowadza automatyczne wygaśnięcie ochrony czasowej z powodów czysto formalnych. Przykładowo, przewiduje obowiązek złożenia wniosku o nadanie numeru PESEL ze statusem UKR w terminie 30 dni od dnia przekroczenia granicy, a brak zachowania tego terminu ma skutkować wygaśnięciem ochrony. W praktyce oznacza to, że jedna czynność rejestracyjna w krótkim czasie  staje się warunkiem utrzymania ochrony.

Taki mechanizm może być trudny do pogodzenia z prawem unijnym, w szczególności z Dyrektywą 2001/55/WE, ponieważ ochrona czasowa co do zasady trwa tak długo, jak obowiązuje decyzja Rady UE uruchamiająca ten mechanizm (lub do upływu maksymalnego okresu jego stosowania). Brak rejestracji czy dokumentów może w praktyce istotnie utrudnić, a w niektórych sytuacjach nawet uniemożliwić korzystanie z uprawnień, ale nie powinien automatycznie oznaczać utraty samego statusu ochrony. W tym sensie projekt dokłada przesłanki wygaśnięcia, które wykraczają poza logikę unijnego systemu ochrony czasowej.

Ochrona czasowa: konsekwencje nieobecności w Polsce dłuższej niż 30 dni

Zastrzeżenia może budzić również to, że projekt wiąże utratę ochrony czasowej z każdym wyjazdem z Polski trwającym ponad 30 dni bez przewidzenia wyjątków dla sytuacji obiektywnie usprawiedliwionych. W takiej konstrukcji identycznie traktowany jest wyjazd będący świadomą decyzją o przeniesieniu życia poza Polskę oraz czasowa nieobecność wynikająca np. z delegacji, kontraktu, sezonowej pracy czy świadczenia usług za granicą. Może to prowadzić do nieproporcjonalnych konsekwencji: osoba, która nadal ma w Polsce pracę, mogłaby utracić ochronę wyłącznie dlatego, że wykonywała obowiązki zawodowe poza terytorium RP przez dłuższy okres. Z perspektywy pewności prawa i realiów rynku pracy zasadne byłoby więc doprecyzowanie przepisu tak, aby odróżniał wyjazdy oznaczające faktyczne opuszczenie Polski od krótkotrwałych wyjazdów uzasadnionych pracą lub innymi ważnymi okolicznościami.

Potwierdzenie tożsamości a status UKR

Projekt przewiduje dodatkowe obowiązki w zakresie potwierdzenia tożsamości osób, którym numer PESEL ze statusem UKR został nadany na podstawie oświadczenia lub innych dokumentów tożsamości niż ważny dokument podróży. Zgodnie z propozycją, tożsamość należy potwierdzić w dowolnym urzędzie gminy, okazując ważny dokument podróży, najpóźniej do 31 sierpnia 2026 r. 

W przypadku braku potwierdzenia, od 1 września 2026 r. status UKR ma zostać automatycznie zmieniony na status NUE, co w konsekwencji oznacza utratę uprawnienia do korzystania z ochrony czasowej. Projekt przewiduje również, że jeśli dokument podróży zostanie wydany później, potwierdzenia trzeba dokonać w terminie 60 dni od daty jego wydania, a obowiązek obejmie także osoby, którym PESEL nadano na podstawie dokumentu nieważnego albo takiego, który w międzyczasie stracił ważność.

W praktyce oznacza to, że projekt wiąże utrzymanie statusu ochrony czasowej z posiadaniem i okazaniem ważnego dokumentu podróży, a brak takiego potwierdzenia prowadzi do automatycznej zmiany statusu i utraty podstawowych uprawnień. To rozwiązanie może być szczególnie wrażliwe w realiach wojny, gdy część osób nie ma paszportu, utraciła dokumenty w trakcie ucieczki albo ma ograniczoną możliwość ich uzyskania lub odnowienia. 

W tym kontekście pojawia się istotna wątpliwość systemowa: mechanizm ochrony czasowej w prawie unijnym opiera się na decyzji uruchamiającej ochronę i określa, kto jest nią objęty, natomiast brak dokumentu podróży nie powinien sam w sobie przesądzać o utracie ochrony. Z perspektywy praktycznej przepisy o weryfikacji tożsamości mogą porządkować rejestry, ale powiązanie ich z automatycznym „odcięciem” od ochrony może prowadzić do sytuacji, w której konsekwencje poniosą osoby, które nie miały realnej możliwości spełnienia wymogu.

Powiadomienie o powierzeniu pracy: zmiana adresata z obywatela Ukrainy na beneficjenta ochrony czasowej

Pierwsza wersja projektu potwierdzała utrzymanie uproszczonej ścieżki dostępu do rynku pracy, ale jednocześnie nadaje jej węższy zakres: możliwość wykonywania pracy bez zezwolenia ma przysługiwać wyłącznie beneficjentom ochrony czasowej, pod warunkiem, że pracodawca w ciągu 7 dni powiadomi właściwy powiatowy urząd pracy o powierzeniu pracy. To oznaczało, że kluczowe staje się prawidłowe ustalenie, czy dana osoba rzeczywiście ma status beneficjenta ochrony czasowej, bo od tego zależy, czy można zastosować procedurę „na powiadomienie”, czy należy sięgnąć po standardowe tryby legalizacji zatrudnienia. 

Na to rozwiązanie zwracały uwagę również organizacje reprezentujące pracodawców (m.in. Konfederacja Lewiatan), wskazując, że takie zawężenie może zwiększyć obciążenia organizacyjne po stronie firm, wymusić bieżącą weryfikację statusów pobytowych i podnieść ryzyko pomyłek w legalizacji zatrudnienia, szczególnie w realiach wydłużonych procedur po reformie prawa migracyjnego w 2025 roku. W dyskusji pojawia się też postulat, aby uproszczona procedura powiadomienia obejmowała szerzej obywateli Ukrainy legalnie przebywających w Polsce (niezależnie od podstawy pobytu), co ograniczałoby niepewność po stronie pracodawców i pracowników oraz sprzyjałoby stabilności rynku pracy.

Zgodnie z propozycją Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej, w aktualnej wersji projektu to zostało zmienione. Pojawił się przepis umożliwiający powierzenie pracy na podstawie powiadomienia do PUP legalnie przebywającym w Polsce obywatelom Ukrainy, którzy nie korzystają z ochrony czasowej, w okresie 3 lat od dnia wejścia ustawy w życie. Takie podejście ma jednak wadę – bez doprecyzowania przepisu, składanie powiadomienia może być wymagane w przypadku zatrudnienia wszystkich obywateli Ukrainy, czyli też tych, co mają swobodny dostęp do rynku pracy lub inną podstawę do pracy. 

Rozwiązania proceduralne do 2027 roku: terminy i działalność gospodarcza

Projekt zakłada dalsze utrzymanie szczególnych rozwiązań proceduralnych, w tym przedłużenie zawieszenia biegu terminów w postępowaniach dotyczących cudzoziemców do 4 marca 2027 r. W praktyce oznacza to kontynuację mechanizmu, który miał charakter wyjątkowy, przez kolejny rok, a więc w perspektywie już bardzo długiego okresu jego stosowania. Taki stan rzeczy może przekładać się na mniejszą przewidywalność postępowań: dla cudzoziemców dłuższe oczekiwanie na rozstrzygnięcia, a dla pracodawców i przedsiębiorców większą ostrożność i konieczność bieżącej weryfikacji sytuacji pobytowej pracowników.

Projekt przewiduje także rozwiązania istotne dla osób prowadzących działalność gospodarczą. Osoby, które podjęły działalność gospodarczą na podstawie przepisów specustawy, mogą ją prowadzić na warunkach dotychczasowych w okresie pobytu uznawanego za legalny na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. A beneficjenci ochrony czasowej mogą prowadzić działalność gospodarczą na takich samych zasadach jak obywatele polscy.

Przedłużony ma zostać również do 4 marca 2027 r. przepis, który w postępowaniach o zezwolenie na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej wyłącza stosowanie jednego z ustawowych wymogów, jeżeli wnioskodawcą jest obywatel Ukrainy prowadzący działalność na podstawie wpisu do CEIDG.

  Równolegle projekt przesuwa do 4 marca 2027 r. część rozwiązań „przedłużających” legalność pobytu i ważność wybranych dokumentów pobytowych obywateli Ukrainy, co w założeniu ma zapewnić ciągłość podstaw pobytowych w okresie przejściowym.

Jednocześnie projekt przewiduje rezygnację z dwóch rozwiązań, które w praktyce pełniły funkcję instrumentów stabilizujących w trudniejszych sprawach: 

• po pierwsze – z możliwości udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy na okres 1 roku (w niektórych przypadkach 6 miesięcy) w sytuacji, gdy standardowe warunki dla deklarowanego celu pobytu nie są spełnione; 
• po drugie – z rozwiązania pozwalającego w uzasadnionych przypadkach odstąpić od wszczynania (albo umorzyć) postępowanie w sprawie zobowiązania do powrotu, jeżeli przemawia za tym ważny interes obywatela Ukrainy.

Pokazuje to, że projekt łączy dwa kierunki: z jednej strony utrzymuje wybrane ułatwienia dla osób aktywnych zawodowo i gospodarczo, z drugiej zaś pozostawia kwestię sprawności i terminowości postępowań jako obszar szczególnie wrażliwy w praktyce. W efekcie część rozwiązań jest wydłużana, ale równocześnie zawężony jest katalog narzędzi, które dotąd pozwalały elastycznie „domykać” bardziej złożone sytuacje pobytowe.

Zmiany w pomocy materialnej i zakwaterowaniu 

Uwagę zwraca także projektowany przepis, odnośnie wsparcia w postaci zakwaterowania zbiorowego albo świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów pobytu. Zgodnie z projektem pomoc ta ma co do zasady przysługiwać nie dłużej niż przez 60 dni od pierwszego wjazdu do Polski (oraz w ramach dodatkowego ograniczenia czasowego liczonego od zdarzenia będącego podstawą uruchomienia ochrony czasowej). Takie ujęcie oznacza wyraźne skrócenie wsparcia „na start” i może być szczególnie odczuwalne dla osób, które potrzebują więcej czasu na ustabilizowanie sytuacji mieszkaniowej i organizację życia w Polsce. 

Projekt przewiduje jednocześnie wyjątki dla tzw. grup wrażliwych, przy czym w praktyce kluczowe znaczenie będzie miało to, jak szeroko zostaną one określone i czy będą odpowiadać realnym potrzebom różnych kategorii osób. Z perspektywy standardów unijnych istotne jest bowiem, aby wsparcie dla osób objętych ochroną czasową obejmowało nie tylko dostęp do opieki medycznej, lecz także inne niezbędne formy pomocy, w tym odpowiednie zakwaterowanie, zwłaszcza w sytuacjach szczególnej wrażliwości.

W tym samym kierunku „porządkowania” i czasowego ograniczania wsparcia wpisuje się również projektowany przepis dotyczący pomocy materialnej o charakterze socjalnym w systemie oświaty. Zgodnie z projektem, do dnia 31 sierpnia 2026 r. świadczenia tego typu mogą być przyznawane obywatelowi Ukrainy legalnie przebywającemu w Polsce, który przybył z terytorium Ukrainy od 24 lutego 2022 r. w związku z działaniami wojennymi  na zasadach określonych w przepisach o systemie oświaty. W praktyce oznacza to wskazanie konkretnej daty granicznej dla części wsparcia socjalnego, co warto uwzględniać przy planowaniu sytuacji rodzinnej i edukacyjnej, zwłaszcza gdy pomoc ta ma znaczenie dla budżetu domowego. Z perspektywy standardów unijnych istotne pozostaje, aby wsparcie dla osób objętych ochroną czasową obejmowało nie tylko dostęp do opieki medycznej, lecz także inne niezbędne formy pomocy, w tym odpowiednie warunki zakwaterowania, szczególnie w sytuacjach szczególnej wrażliwości.

 

Od momentu pojawienia się projektu w wykazie prac wokół niego  jest dużo głosów ze strony organizacji społecznych i przedstawicieli pracodawców, które wskazują na istotne wątpliwości co do części proponowanych rozwiązań, w szczególności tych opartych na formalnych przesłankach utraty ochrony oraz ich praktycznych skutkach. 

Projekt jest na etapie prac i może jeszcze ulec zmianom, dlatego warto śledzić jego dalszy przebieg. Będziemy na bieżąco informować o kolejnych etapach i najważniejszych konsekwencjach.

 

Przygotowały: 

Kseniya Pletsiukhova

Prawniczka imigracyjna

 

Liudmyla Bartkiv

Dyrektorka Operacyjna ds. Imigracji